随着我国人口快速老龄化、深度老龄化以及高龄化，很多老年人开始追求生活品质，这对社会养老服务体系建设提出了新要求。社会工作服务理念中的助人自助、优势视角、尊重与相信人的潜能等，呼应了积极老龄化、健康老龄化的观念变革。社会工作专业人才积极回应现实需求，成为养老服务体系中的一支重要力量。

我国养老服务政策的时序轨迹

1993年，我国第一次提出了“养老服务”的概念。此后，关于养老服务的政策内容越来越丰富具体，政策表达逐步凝练，指导意义日益增强，逐步聚焦“服务”本质和“社会”范围。

从“养老服务”“养老社会服务体系”“社会养老服务体系”到“养老服务体系”，可以看出养老“服务”的系统化过程。2006年提出了“养老服务业”的概念，从机构供养形式多样化、福利性养老机构市场化运作，到社区照料服务设施的建设，再到居家养老服务的全面推进，逐步确定了“养老服务”在老年福利事业中的地位和作用，开始使用“服务体系”一词。2010-2013年，我国加大投入并逐步探索建立和完善“社会养老服务体系”。2013年至今，在老龄事业和老龄产业同步发展的前提下，使用了“养老服务体系”这一概念，在内涵和外延上都有了扩展。

“社会”一词在养老服务体系中的使用，在不同阶段有着不同的现实意义。2000年开启了社会化的社会福利机构养老的供养方式，通过社会力量扩充社会福利机构的供养能力。之后不久就使用了“社会养老”的概念来涵盖社会力量投资兴办的老年服务机构和社会福利机构这两种形式的机构养老服务。2011年提出的“社会养老服务体系”包含了居家养老、社区养老和机构养老，是一种面向所有老年人的服务体系，特别注重在三种养老服务中如何发挥社会力量的作用。2013年以后的政策制定和实践发展中，虽然将“社会养老服务体系”改为“养老服务体系”，但是“社会”的含义更加明显，都是围绕着如何从社会层面拓展养老服务体系的层次来进行的。2019年11月《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出，“以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系”。

需重视养老服务社会工作专业人才培养

近20年来，我国一直在探索应对人口老龄化的服务队伍建设。早在2001年，《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》就提出，要“加强人才培养，为老龄事业培养各类专门人才”。2006年，十六届六中全会提出“建设宏大的社会工作人才队伍”的指导思想，我国社会工作人才队伍不断充实到公共服务和社会管理部门，在专业、职业和行业方面逐步增量提质。养老社会工作服务领域的专业人才培养、岗位开发设置以及人才使用、评价和激励机制等日渐成熟。

在社会工作专业人才进入养老服务领域的岗位开发设置的各种政策制定中，“引进来”与“走过去”是两种主要的制度安排和行动策略。“引进来”，指的是养老服务及其机构中开发社会工作岗位。“走过去”，指的是社会工作者通过专业机构或政府购买服务等形式开展老年人服务。2019年，国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》中规定“将养老服务纳入政府购买服务指导性目录”，社会工作服务是重点购买范围之一。

从2011年开始至今，基本都在社会工作政策体系中探讨社会工作岗位在养老服务中的主体性地位，还需要继续推动这方面政策在养老服务政策体系中的具体化和可操作化。目前在养老服务人才序列中，社会工作位列第五，虽是一个进步，但是偏重护理的养老服务人才政策产生的政策效应不明显，反而对于养老服务人才体系的建构产生了一种轻服务的倾向，其他专业服务人才在养老服务体系中的积极性得不到激发，主动性难以得到激励。

“外”引+“内”转，壮大养老服务人才队伍

相对于目前老年人越来越多的实际需求而言，老年社会工作者总量不足，队伍结构也不合理。不仅是数量上的“多”与“少”，更多的是制度安排上的“多”与“少”。由于“少”了对社会工作岗位的刚性制度要求，岗位开发不够，专业岗位较少，而且往往扮演着多重角色，承担大量的事务性工作，难以凸显社会工作服务的特点和效果。

全国各地政府购买社会工作服务的政策出台，吸引了很多养老服务业的市场化主体参与。然而，由于养老服务事业和养老服务产业之间界线不明晰，这种“事业中的产业”容易挤占养老服务事业发展的资源、空间和机会，存在“搭便车”的副作用，以至于造成“产业中的事业”的本末倒置状况。政府购买养老社会工作服务项目时出现了一些“真”“伪”交杂的乱象，突出表现在社会工作者资质、社会工作服务项目招投标以及项目实施过程三个方面。

目前养老服务领域的专业社会工作者的形塑，存在“外”部引入与“内”部转化两种人才发展机制。值得注意的是，“内部转化”，需要找到对社会工作专业非常执着和愿意从事社会工作行业的、有志于成为社会工作者的人才，同时辅之以持续的教育培训支持，而不仅仅是为了社会工作者资格证书持证率的提升；“外部引入”，需要能够给予社会工作专业人才一定的发展平台，吸引、激励和维系人才队伍。

不可否认的是，无论是“内部转化”还是“外部引入”，养老服务体系中社会工作的参与者是真的越来越多了，这是推动养老社会工作服务发展的重要契机。因此，养老服务体系中的社会工作服务项目专业性的“是”与“非”，也就显得尤其关键。我们通过对153个为老人服务项目案例的分析发现，社会工作专业服务中的直接服务、个案管理、资源链接统筹、多学科团队整合合作能力有利于养老服务成效的提高，同时也利于在养老服务体系中占据核心地位。

自2007年以来，社会工作与养老服务的政策连接日益紧密，共同努力形成良好的政策环境。养老服务体系的人力资源开发有着巨大的空间，社会工作专业在其中有可为之处，有必为之处，同时也有能为之处。“有为”还需“有位”，建构以社会工作者为核心的养老服务人才体系，是有可行性的和适切性的，同时也是社会工作和养老服务共同发展的机遇。

［作者为南京大学社会学院社会工作与社会政策系副教授，本文为国家社科基金《以社会工作专业人才为核心的社会养老服务体系研究》（14BSH122）的阶段性研究成果］